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为了“一类鸟” 立了一部法
《江西省候鸟保护条例》背后的故事
2022-01-12 15:36:44    来源:大江网-信息日报
编辑:龚云飞    作者:王琴红 邹兵兵
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  江西省是候鸟重要栖息地和迁徙停歇地。据调查统计,在鄱阳湖地区每年都有六十多万只候鸟飞来越冬栖息,是迄今为止亚洲最大的越冬候鸟栖息地;遂川五指峰鸟岭,每年迁徙过境候鸟达300万只左右。这些候鸟,包含白鹤、东方白鹳、白枕鹤等。

  候鸟,是指依照有关法律、法规列入野生动物保护名录的随季节不同而进行周期性迁徙的鸟类(含蛋)。就是为了这类鸟,江西立了一部法。2021年11月19日,江西省十三届人大常委会第三十四次会议表决通过了《江西省候鸟保护条例》(以下简称《条例》),确定自2022年1月1日起施行。这是全国首部专门保护候鸟的省级地方性法规。

  为了“一类鸟”立一部法,这在地方立法史上尚属首次。记者了解到,《条例》从起草到出台历时10个月左右,可以说非常快。然而在这并不长的时间里,对《条例》也是做了重大调整。“刚开始计划出台白鹤保护条例,重点保护省鸟。”江西省野生动植物保护中心四级调研员单继红说。

  除此之外,关于候鸟的保护也存在诸多争议,比如观鸟拍鸟行为、候鸟投食问题等。这背后,是一段怎样的立法博弈与达成共识的故事?

  大批候鸟在余干县康山垦殖场插旗洲鄱阳湖畔觅食。视觉江西 卓忠伟 韩海建摄

  起初是计划出台省鸟白鹤保护条例

  据介绍,候鸟保护在江西有比较健全的体系,江西沿鄱阳湖区域每个县都有一个野保机构承担候鸟保护工作,围绕候鸟集中分布区,还布设了比较完整的疫源疫病监测站,其中,鄱阳湖区域有15个野生动物疫源疫病监测站,由此开展了很多保护性工作,比如湖区候鸟的定期巡护监测、专项整治行动。“这些基础工作,为立法短时间成型提供了保障。”单继红称,《条例》是新出台的,但候鸟保护工作是江西一贯的常规动作。

  追溯这部法的缘起,单继红透露,起初的计划是出台江西省省鸟白鹤保护条例。单独物种保护条例立法有现成的法律可供借鉴,比如,上海有中华鲟保护条例、安庆有江豚保护条例。但在着手起草的过程中发现,江西情况相对特殊。

  单继红解释称,中华鲟、江豚在当地是唯一有特色的单独物种,保护地位具有唯一性,而在江西越冬的珍稀类候鸟种类繁多,除了白鹤,还有东方白鹳、白头鹤、白枕鹤等,保护价值也很高,且它们的分布区域没有明显区别。

  开展调研,设置白鹤保护专章

  《江西省候鸟保护条例》,共有七章五十二条,对候鸟保护责任落实、机制建立、氛围营造等方方面面做了事无巨细的规定,其中还专门设置了江西省鸟白鹤的保护专章,这也是我国首个针对某一类野生动物保护进行的立法。

  既要考虑众多候鸟,又要突出对省鸟白鹤的特别保护。单继红坦言,这在立法中有一定的难度。为此,针对白鹤特性进行了专门调研,根据白鹤生活习性和栖息地选择的特点,在立法中设立了白鹤特别保护条款。

  白鹤是江西省省鸟,也是江西亮丽的生态品牌,为强化对省鸟白鹤这一旗舰物种的保护,记者注意到,《条例》设置了白鹤保护专章,规定了白鹤的特别保护措施:设立“江西省白鹤保护宣传周”,提高公众对白鹤保护的意识;保障白鹤食物资源供给,加强对鄱阳湖区域白鹤喜食生物的调查和监测,改善白鹤食物生长环境;积极应对鄱阳湖水位过高或者过低、食物资源匮乏、环境污染等影响白鹤生存的极端情况;加强白鹤生存环境变化及迁徙规律研究;通过订立白鹤保护公约、引导提高公众的白鹤保护意识,推动形成联防联保的白鹤保护机制。

  能不能拍鸟?可不可投食?条例作出规范

  2021年,《条例》启动立法调研之初,争议声不少。“观鸟拍摄的行为,有些人认为这是培养爱好的过程,应该支持;也有人认为对候鸟会产生干扰,应该规范或者制止。”单继红说,针对这点,《条例》中进行了重点体现。

  在单继红看来,完全禁止是不合适的,可以通过立法规范路线、拍鸟观鸟的行为,保证观鸟的需求,又能减少对鸟的干扰。

  记者注意到,《条例》中明确候鸟集中分布区所在地的县级以上人民政府林业主管部门以及自然保护地管理机构应当科学设置候鸟观看点、观看路线,规范观看、拍摄候鸟行为,引导公众文明观看、拍摄候鸟。除科学研究等特殊情况外,禁止在候鸟重要栖息地、候鸟集中分布区和自然保护区使用无人飞行器等拍摄候鸟,干扰候鸟正常栖息活动。禁止惊吓、驱赶候鸟以及实施其他严重干扰候鸟正常栖息活动的行为。

  在候鸟重要栖息地、候鸟集中分布区和自然保护区使用无人飞行器等拍摄候鸟,干扰候鸟正常栖息活动的,或者惊吓、驱赶候鸟以及实施其他严重干扰候鸟正常栖息活动的行为的,由县级以上人民政府林业主管部门责令改正,并可以根据情节轻重处五百元以上二千元以下的罚款。造成候鸟伤亡的,依照有关法律、法规的规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  单继红表示,大家还对人工投食产生颇大争议。“从保护的角度,管理部门比较倾向于保护自然状态,尽量减少人为干扰,除非是极端条件下,可以适当地投食。”《条例》指出,因极端降水、干旱、低温等气象灾害或者重大环境污染事故,造成或者可能造成候鸟栖息地破坏、食物匮乏等情形的,当地县级以上人民政府应当组织林业、生态环境、自然资源、水行政、农业农村等部门采取栖息地恢复和改造、生态补水、人工投食等措施,改善候鸟生存环境。

  江西省人大常委会法工委法规审查处副处长曹国宪表示,制定《条例》既是落实党中央关于加强野生动物保护的最新要求的重要举措,也是建设国家生态文明试验区,做好江西省候鸟保护工作的现实需要。

  “江西省作为冬候鸟和夏候鸟重要栖息地和迁徙停歇地,受到国际、国内社会的广泛关注。”曹国宪认为,《条例》的出台将为江西省全面做好候鸟保护工作创造有利条件,形成候鸟保护长效保障机制,不仅有利于加大对白鹤等珍稀候鸟的保护力度,而且为优化候鸟生存环境、防控候鸟疫源疫病传播等实际问题提供有力的法治保障。

  信息日报/信息日报客户端记者王琴红、实习生邹兵兵/文

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