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转变城市发展理念综合破解“水”问题
住建部及业内专家学者详解《关于推进海绵城市建设的指导意见》
2016-07-07 08:12:51    来源:中国建设报
编辑:吴新灵    作者:翟立
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  新区老区建设因地制宜

  住房城乡建设部城乡规划中心副主任邢海峰

  不同地区的城市以及城市中的不同地段,地质、土壤、水文等自然条件和建设现状、拆迁难易、造价高低等社会经济条件有很大差异,在确定海绵城市建设方案和措施时,要因地制宜,从实际出发,分类对待。

  城市新区应以目标为导向。城市新区、各类园区、开发区,由于现状制约条件较少,可以按照海绵城市建设的理想目标,制订海绵城市规划建设指标体系,将海绵城市建设的理念和目标要求系统地纳入规划,将雨水年径流总量控制率作为刚性约束指标,并建立区域雨水排放管理制度。具体规划和工程实践中,要将海绵城市的建设技术和方法运用到场地规划设计、工程设计和工程项目建设,政府相关部门要加强规划建设管控,最终全面落实海绵城市建设的目标要求。

  老城区改造应以问题为导向。应从经济承受能力、轻重缓急、资金利用效率、建设时序和社会影响等方面综合评估,避免不分轻重地全面开建。对老城区要避免盲目全面翻挖,应以解决城市内涝、雨水收集利用、黑臭水体治理为突破口,结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧小区有机更新等工作同步推进,逐步消除老城区常见的“一雨就涝、污水横流”的顽疾。如,在棚户区改造过程中,可利用海绵城市建设的理念和技术,在小区内通过微地形设计,缓解内涝,美化环境;对既有建筑因地制宜采取屋顶绿化、在楼前屋后绿地内建设雨水调蓄与收集利用设施等方式,提高雨水积存和蓄滞能力。

  抓好五大领域建设

  中国建筑设计院院长文兵

  在海绵城市建设中,要抓好有序推进海绵型建筑与小区、海绵型道路与广场、排水与调蓄设施、海绵型公园与绿地、水系保护与生态修复五大领域的建设。

  推广海绵型建筑与小区。因地制宜采取屋顶绿化、雨水调蓄与收集利用、微地形景观水体、透水铺装等措施,提高建筑与小区的雨水积存和蓄滞能力。

  推进海绵型道路与广场建设。改变雨水快排、直排的传统做法,增强道路绿化带对雨水的消纳功能,在非机动车道、人行道、停车场、广场等扩大使用透水铺装,推行道路与广场雨水的收集、净化和利用,减轻对市政排水系统的压力,有效控制径流污染。

  加快排水与调蓄设施建设。大力推进城市排水防涝设施的达标建设,加快改造和消除城市易涝点;实施雨污分流,控制初期雨水径流污染,排入自然水体的雨水须经过岸线净化;加快建设和改造沿岸截流干管,控制渗漏和合流制污水溢流污染。结合雨水利用、排水防涝、黑臭水体治理等要求,科学布局建设“绿色”与“灰色”雨水调蓄设施。

  推广海绵型公园和绿地。通过建设雨水花园、人工湿地、多功能调蓄水体或多功能蓄渗绿地等措施,增强公园和绿地系统的城市“海绵体”功能,消纳自身雨水,并为蓄滞周边区域雨水提供空间。

  加强水系保护与生态修复。加强对城市坑塘、河湖、湿地等水体自然形态的保护和恢复,禁止填湖造地、截弯取直、河道硬化等破坏水生态环境的建设行为。恢复和保护河湖水系的自然连通,构建城市良性水循环系统,逐步改善水环境质量。加强河道系统整治,因势利导改造渠化河道,重塑健康自然的弯曲河岸线,恢复自然深潭浅滩和泛洪漫滩,实施生态修复,营造多样性生物生存环境。

  以市场化推进建设

  上海济邦投资咨询有限公司董事总经理张燎

  建设海绵城市面临投资巨大、复杂的系统性关联、多头管理、回报机制不明等挑战,仅靠政府明显力所不逮,以市场化方式调动更广泛的社会资源推进海绵城市建设势所必然。

  以市场化方式推进海绵城市建设,要充分认识和积极运用PPP模式,政府要提供财政支持、明晰回报机制,如投资补助、贷款贴息、政府购买服务(或财务可行性补贴)等。同时,要积极培育“技术资本”的骨干企业,鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本组合,组建具备综合业务能力的企业集团或联合体,采用PPP、EPC等方式统筹实施海绵城市建设相关项目,在发挥整体效益的同时,尽量在内部实现收益平衡。

  以市场化方式推进海绵城市建设,要从广义角度看待社会资本的多种形式,有产业链各环节的设计、施工、制造和投融资企业,也有央企、民企、外企以及经过市场化改造剥离债务的地方国企,可谓“千军万马,皆为我所用”。

  “技术+资本”模式建设

  北京清控人居环境研究院院长佟庆远

  海绵城市建设是技术的综合集成和应用,而这种技术集成的能力,体现在投资、规划、设计、建设和运营的每一个环节,只有具备技术和资本能力的责任主体才能承担起投资、建设和运营的责任,并对最终效果负责。因此,可推行“技术资本”总承包方式建设海绵城市。这种模式责任主体相对单一,有利于中央和地方政府对于海绵城市建设和运营的绩效进行考核;具有规模效应,有利于地方政府获取更为优惠的融资条件;资产清晰统一,有利于地方未来的资产整理和再融资;所有权明晰,有利于设施的运营和管理;模式和效果清晰,有利于海绵城市的推广并成为其他市政基础设施建设的示范。

  推行“技术资本”模式,首先要整合零散建设项目。一方面,可以避免出现局部建设和运营良好但整体效果不佳的情况,确保海绵城市建设整体效果;另一方面,一定规模的项目体量,有利于吸引融资成本较低的社会资金投入,可大大降低融资成本。

  其次,要建立基础设施投资平台。以此获得项目运营和管理收费,确保社会资本的合理收入。建立基础设施投资平台,可以以规模优势吸引保险、银行等大型机构与专业耦合型投资人进入,降低融资成本;通过整体投资来规范单独建设项目的招投标流程,有利于加强工程质量管理、降低政府的监管成本,避免腐败机会,减少工程间的协调并缩短建设工期;便于资产统一归口管理,简化了资产移交和验收的工作。

  大型城市也可采用资产持有和建设运营相分离的做法。资产持有方将资产出租给社会资本,社会资本方通过使用者付费获得收益,向资产所有人支付固定租金。同时,应设立租金调节机制和政府补贴机制,以保证社会资本获得基本收益,吸引专业高效的产业资本进入。资产所有人也可以凭借获得的稳定租金通过银行贷款与资产证券化等形式实现再融资。

  最后,要强化合同管理,严格绩效考核并按效付费。在项目打包时就要建立绩效考核机制。对于分块、分排水流域相对整体打包的项目,要特别注意服务效果划分的认定,避免出现局部项目合格、整体建设和管理无法满足要求的情况。同时,政府应对项目平台运行进行全过程监督,特别是建设过程中的子项目招投标、竞争性谈判以及工程和运营管理的费用预决算工作。

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